El fortalecimiento de la justicia territorial

Jorge Eduardo Londoño Ulloa Senador de la República y exministro de Justicia Alianza Verde

Las necesidades de acceso a la justicia
son distintas en las diferentes regiones
del país y se manifiestan según los tipos de conflictos y de expectativas que predominan en ellas. Una respuesta centralista uniforme frente a necesidades diferentes
puede dar lugar a que los medios institucionales de acceso a la justicia resulten ineficaces, ineficientes o simplemente
inútiles al no lograr la apropiación social necesaria para conseguir la finalidad de garantizar la convivencia pacífica que subyace a los sistemas de justicia.

El fortalecimiento de los mecanismos de acceso a la justicia y a los medios de prevención y gestión de conflictos desde la realidad inmediata del municipio debe abrirse paso para reconocer que la justicia, como servicio público que es, debe prestarse en condiciones contextuales de eficiencia y eficacia para la concreción de los derechos humanos. La preocupación por las necesidades de acceso a la justicia no es exclusiva de la Nación, pues también tienen incumbencia las entidades territoriales, de manera que, correlativamente, los municipios y los departamentos cuenten con mecanismos que les permitan cumplir su parte.

Palabras claves

Acceso a la justicia, descentralización, coordinación interinstitucional, fortalecimiento institucional.

En el reciente informe del Grupo de Trabajo sobre Justicia “Justicia para Todos” (abril de 2019), se expone la difícil realidad mundial en materia de acceso a la misma, calificando el ofrecimiento de justicia para todos como un gran fracaso ante la insatisfacción de las necesidades de justicia que sitúan a un escandaloso número de personas en condiciones de “injusticia extrema” -235 millones de personas en el mundo-, altos índices de inseguridad, victimización y revictimización, imposibilidad de resolver los problemas judiciales, delitos que ni siquiera se denuncian y que no se investigan, informalidad en las relaciones jurídicas que dificultan el reconocimiento de derechos, impiden el acceso a la propiedad y las tierras, vulnerabilidad frente a abusos, discriminación y la explotación, y, en general, una humillante situación de violación de derechos humanos sin respuesta estatal.

Nuestro país no es ajeno a estas realidades, las cuales, como la mayoría de los grandes problemas, se acentúan en “la provincia”, en los municipios y zonas de difícil acceso y en la población rural y rural dispersa , evidenciándose una clara relación entre marginalidad y limitaciones de acceso a la justicia: “El acceso inequitativo a la justicia perpetúa desigualdades en otras dimensiones: La inhabilidad de acceder a los servicios de justicia puede ser tanto una causa como un resultado de la pobreza, la desventaja y la desigualdad” .

Centrarse en lo fundamental

Las fallidas reformas a la justicia se han ocupado de las altas cortes, de los requisitos de sus magistrados, de las relaciones entre los órganos de justicia y las demás ramas y órganos del poder público, sobre si deberían o no ejercer funciones de elección, sobre el rol del Consejo Superior de la Judicatura, y, hoy en día, sobre si debería existir una sola alta corte de justicia. Estas importantes discusiones no han centrado su preocupación en lo fundamental: el servicio de justicia que debe prestarse a los ciudadanos y la eliminación de las barreras de acceso a la justicia.

Ciertamente, son muchos los diagnósticos sobre las dificultades de acceso a la justicia desde diferentes puntos de vista que se cruzan y acusan entre sí: No habrá garantía de independencia mientras la Rama Judicial no cuente con recursos suficientes garantizados constitucionalmente; los órganos de administración de la Rama Judicial son lentos y no están diseñados -ni en su composición ni en sus procedimientos- para tomar decisiones administrativas ágiles; no existe infraestructura física, tecnológica ni personal suficiente para asumir una desbordante y creciente demanda de justicia; los procedimientos son demorados y costosos; no existe conocimiento de la personas sobre

sus derechos y las rutas de justicia; los operadores de justicia no coordinan sus actuaciones entre sí; no hay diálogo entre los operadores de justicia y los decisores de políticas públicas; la formación de los abogados debe ser consecuente con las necesidades de justicia del país; falta de coordinación y reconocimiento pleno entre la justicia formal y las manifestaciones de justicia de grupos étnicos, etc. Todo ello ha quedado plasmado en múltiples ejercicios reflexivos sobre las reformas de la justicia: Misión Justicia, Plan Decenal de Justicia, Visión Colombia II Centenario.

En nuestra experiencia al frente del Ministerio pudimos percibir de manera directa, en las múltiples reuniones con las comunidades para proponer mejores formas de articulación para el acceso a la justicia, que los problemas de justicia no se encuentran aislados de las legítimas aspiraciones de acceso a otros derechos, de manera que, lo usual era que en una reunión para hablar de Casas de Justicia o Sistemas Locales de Justicia resultaban escuchándose aspectos relacionados con vías, educación, empleo, salud, seguridad, trabajo, etc.

Competencias a las entidades territoriales

Así pues, si en materia de Justicia todo tiene que ver con todo, es necesario comprender que los problemas de acceso a la justicia no se pueden resolver involucrando solamente a autoridades centrales nacionales, ni solamente por expertos en temas justicia; pues se hace necesario un conocimiento empírico de problemas, causas y efectos para poder articular y coordinar las miradas y expectativas de los actores, las autoridades y los usuarios en el preciso contexto en que se dan esas necesidades de justicia. Y el escenario donde se manifiestan los conflictos y se concretan esas realidades, diversidades y expectativas es en el municipio, razón por la cual debe ser en el municipio desde donde se construyan las soluciones a las necesidades que allí y solo allí se dan como se dan.

Esto implica entender que la gestión de la justicia también admite un examen desde el principio de autonomía territorial, del mismo modo que los conflictos tienen matices y condiciones particularizados, incluso acentuados o determinados, por lo local.

Los servicios de justicia judicial claramente son nacionales y centralizados, de modo que aún en el lugar más lejano de Bogotá de nuestra geografía nacional se deben aplicar los acuerdos, guías, directrices, protocolos y órdenes dados desde la Capital del País. La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) no menciona ni una sola vez la palabra alcalde o gobernador,

y la única mención que allí se hace de la palabra descentralización es en el artículo 22 para indicar que los juzgados pueden tener sede en diferentes sectores de ciudades y municipios donde así se justifique por las necesidades de justicia. ¡Vaya entendimiento de la descentralización!

Es necesario atribuir competencias a las entidades territoriales para que puedan coordinar sus actuaciones con las de otras autoridades para prevenir, gestionar y resolver conflictos superando las restricciones que implica el modelo centralista de administración judicial; y ello requiere inicialmente un soporte legal que permita vencer las resistencias históricas de que los asuntos de justicia son de incumbencia y responsabilidad nacional.

Se propone, entonces, darle sustento normativo a iniciativas que refuercen las variables locales en materia de justicia como instancias de coordinación de políticas, estrategias, metodologías, técnicas y buenas prácticas orientadas a garantizar el acceso a la justicia en las entidades territoriales; y definir los mecanismos institucionales de articulación entre los ciudadanos, la comunidad y las instituciones públicas y privadas.

Para tal efecto, las entidades territoriales entre sí podrían hacer uso de los esquemas asociativos previstos en la Ley 1454 de 2011 y celebrar convenios para desarrollar conjuntamente actividades de promoción de justicia y prestar servicios de justicia confiados a autoridades administrativas de manera eficiente, para poder superar situaciones como la rigidez del factor territorial de competencia que en ocasiones implica que los ciudadanos tengan que desplazarse hasta la lejana cabecera municipal para dirimir un conflicto en otro municipio con una cabecera más cercana. Debe abrirse la posibilidad para que el fácil acceso, la proximidad y la facilidad en la comunicación y la celeridad en la prestación del servicio resulten privilegiados a los límites territoriales de competencia de una inspección, una personería, o cualquier otro despacho donde le resulte más próximo al ciudadano dirimir sus conflictos.

Instancias de coordinación

Como instancias de coordinación, es necesario que en cada municipio o distrito haya un Comité de Justicia que sirva de instancia de articulación para la elaboración, ejecución y seguimiento de instrumentos de planeación como el Plan Estratégico de Justicia Territorial (PEJT), donde concurran el alcalde, el comandante de Policía; la Defensoría del Pueblo; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Inspector de Policía, Comisario de Familia, el Instituto Nacional de Medicina Legal en aquellos municipios donde hubiere presencia de dicho Instituto o en su defecto, el Director del Hospital; un Juez de la República, un representante de la Fiscalía General de la Nación; el coordinador de la casa de justicia o del centro de convivencia ciudadana, en los municipios donde exista; un representante de las asociaciones u organizaciones de usuarios campesinos; un representante de los consultorios jurídicos de las universidades con presencia en el Municipio o Distrito; un representante de los Centros de Conciliación y Arbitraje con presencia en el Municipio o Distrito; un representante de los conciliadores en equidad habilitados en el respectivo municipio o Distrito; un representante de las organizaciones comunales; un representante de cada una de las autoridades que ejerzan jurisdicción especial indígena en la entidad territorial; un representante de cada uno de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del respectivo municipio; un representante del pueblo Rrom con presencia en el municipio o distrito; un representante del Instituto Nacional Penitenciario en aquellos municipios o distritos donde existan Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional.

Igualmente podrán constituirse Subcomités de Justicia en las comunas y

corregimientos en los que haya presencia de las instituciones mencionadas anteriormente.

Los departamentos podrán constituir Comités departamentales de Justicia con el fin de coordinar los Planes Estratégicos de Justicia y definir acciones para concurrir y cooperar con los municipios y distritos en su elaboración, ejecución y seguimiento, de acuerdo con los componentes de Justicia del Plan departamental de Desarrollo.

A las sesiones del Comité podrán asistir en condición de invitados las autoridades e instituciones públicas y privadas que se consideren necesarias en procura de la gestión y coordinación adecuada de las acciones previstas en el Plan Estratégico de Justicia.

Debe dejarse en claro que la participación de los funcionarios judiciales en las instancias de coordinación no comprometerá en ningún caso la independencia y autonomía en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.

Una instancia de esta naturaleza tendría por finalidad articular y coordinar programas, proyectos y actividades para garantizar el acceso ciudadano a una justicia respetuosa del ciudadano, independiente, oportuna, efectiva y transparente, en condiciones de igualdad e imparcialidad; promover y difundir los mecanismos alternativos de solución de conflictos; fortalecer la presencia de la justicia en las zonas rurales y las zonas alejadas de las cabeceras municipales; establecer protocolos de coordinación entre las autoridades de la jurisdicción especial indígena, los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, la justicia ordinaria y las autoridades administrativas que desempeñan funciones en materia de justicia; Identificar las necesidades de justicia en el respectivo municipio o distrito atendiendo las particularidades de las poblacionales vulnerables; gestionar la concurrencia y cooperación de otras entidades e instar la intervención de las autoridades responsables para la satisfacción de las necesidades de justicia; articular las políticas de justicia del Estado con los programas de desarrollo comunitario; establecer las actividades y servicios de justicia que se desarrollarán y prestarán de manera conjunta con otras entidades territoriales.

Espacios de acción integral

Igualmente, correspondería a los municipios crear espacios de acción integral en materia de justicia comunitaria y justicia no formal; acercar la prestación de los servicios de justicia formal a la comunidad con el fin de facilitar su acceso; ampliar la cobertura de la administración de justicia y mejorar su infraestructura y dotación; involucrar a la comunidad en la resolución formal y no formal de los conflictos y en las acciones de prevención del delito; propiciar la participación efectiva de la comunidad en el diagnóstico y solución de los problemas en materia de administración de justicia y en el seguimiento de las acciones del Plan Estratégico de Justicia; establecer espacios de participación y pedagogía ciudadana que contribuyan a la construcción de una convivencia pacífica y a la prevención de conflictos; promover la defensa de los derechos humanos de los miembros de la comunidad, los derechos colectivos y del ambiente; asesorar y orientar a la comunidad en el uso del servicio público de la justicia; simplificar y depurar el ordenamiento jurídico territorial con el fin de brindar seguridad jurídica; orientar jurídicamente a la comunidad en sus derechos, deberes y

obligaciones y en los procedimientos y rutas de justicia; desarrollar programas de prevención en violencia intrafamiliar y protección de los derechos humanos.

Para el desarrollo de estas actividades y responsabilidades es necesario dar sustento legal a las posibilidades de financiamiento a partir de recursos propios de los municipios; recursos del orden departamental de acuerdo con el componente de justicia de los planes departamentales de desarrollo; recursos del Presupuesto General de la Nación; recursos del Sistema Nacional de Regalías de acuerdo con las reglamentaciones de la Comisión Rectora del Sistema Nacional de Regalías; recursos del Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia; recursos del Fondo de Seguridad y Convivencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016; recursos de los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia de acuerdo con lo previsto en la Ley 418 de 1997; recursos del Fondo de Infraestructura Carcelaria; recursos del Fondo Colombia en Paz.

Financiación del Plan Estratégico
de Justicia

Así mismo para la financiación del Plan Estratégico de Justicia las autoridades territoriales podrían gestionar de manera directa recursos de cooperación internacional y de organizaciones privadas nacionales e internacionales sin que ello afecte el ejercicio de las funciones públicas relativas a la administración de justicia.

Con cargo a estos recursos se podrían asumir estímulos para los conciliadores en equidad y los Jueces de Paz tendrán derecho a recibir las medidas de apoyo financiero, material y técnico para el desarrollo de su actividad.

Es importante desatacar la importancia de la gestión del conocimiento en materia de eliminación de barreras de acceso a la justicia, prevención, gestión y solución de conflictos, como forma de replicar y enriquecer las experiencias exitosas al respecto, razón por la cual en desarrollo de lo previsto por el artículo 34 de la Ley 1286 de 2009 el Ministerio de Ciencia y Tecnología – hoy Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e

Innovación, COLCIENCIAS- deberá llevar a cabo convocatorias con una periodicidad mínima anual con el fin de seleccionar y financiar proyectos de investigación científica, aplicación y transferencia de tecnologías e innovación social para facilitar el acceso a los servicios de justicia, la resolución pacífica y la prevención de conflictos.

Como medidas complementarias de acceso a la justicia formal, se abriría la posibilidad de crear Juzgados Especiales de Competencias Múltiples atendiendo las necesidades de acceso a la justicia, la población beneficiada orientar jurídicamente a la comunidad en sus derechos, deberes y obligaciones y en los procedimientos y rutas de justicia; desarrollar programas de prevención en violencia intrafamiliar y protección de los derechos humanos.